民主监督作为人民政协三大职能之一,是中国社会主义监督体系的重要组成部分。对新时期人民政协民主监督工作,党的十七大报告指出:要完善民主监督机制、加强民主监督,坚定不移地发展社会主义民主政治。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称《意见》)提出要积极推进人民政协的民主监督。如何适应新形势,深入贯彻落实中共中央关于加强人民政协民主监督的指示精神,积极履行民主监督职能,不断畅通民主监督的渠道,充分发挥民主监督的作用,需要进一步的思考和实践。

　　一、民主监督的理论基础及依据

　　开展民主监督,必须深刻认识和正确理解民主监督的理论依据,才能确保人民政协履行民主监督职能“尽职不越位,帮忙不添乱,切实不表面”。《意见》明确指出人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织,对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党和各民主党派、无党派人士之间进行的互相监督。《意见》同时指出,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,人民政协的主要职能之一是民主监督。人民政协的组织特点及性质、地位、职能,人民政协民主监督的内容与形式,构成了人民政协民主监督的理论基础与依据。从人民政协民主监督的内容、形式、要求及主体,可以理解人民政协民主监督区别于人大的法律监督、纪检的党内监督、社会的舆论监督,它是一种非权力监督,不具有法律约束,但它是一种有组织的监督,具有较大的权威性和影响力,它在推进社会主义民主政治建设和社会主义现代化建设中具有不可替代的作用。

　　二、民主监督的现状及问题

　　民主监督作为政协三大职能之一,近年来虽然有了一定的发展,但相对于人民政协政治协商和参政议政二项职能来说,仍然是一个薄弱环节。造成履行民主监督职能薄弱的原因是多方面的,既有监督者的问题,也有被监督者的问题,还有监督方式、机制体制等问题,这些问题主要表现在如下四个方面:

　　(一)民主监督意识欠缺淡化

　　政协民主监督是政协组织的政治监督,虽然有理论依据和理论基础,也具有民主监督的优势和无可替代的作用,但它只是一种非权力监督。因此,无论是监督者和被监督者,都未能引起足够的重视,造成政协民主监督意识淡化。同时,政协民主监督在实施过程中,产生的监督效果不够明显,产生的社会影响力不够大,以及担心履行职能的越位,造成监督者多少存在“不愿监督、不敢监督、不易监督”等思想。另一方面,被监督者由于对政协民主监督缺乏了解和理解,对人民政协的性质、地位及作用认识不深,认为政协民主监督只是文件上写的、会议上讲的、口头上说的,被监督者多少存在政协民主监督形同虚设、随声附和、应付了事等思想,况且社会各方面对政协民主监督缺乏足够的、正确的认识和理解,以致政协民主监督意识跟不上形势发展的要求。

　　(二)民主监督机制整体滞后

　　虽然政协民主监督的内容广泛、形式多样,但也容易随意性大、流于形式、缺乏规范严谨。从民主监督制度建设层面来看,中共中央、全国政协先后出台政协民主监督的有关制度,如《意见》中关于积极推进人民政协民主监督的主要内容和主要形式等,对政协民主监督的目的、内容、方法及要求均作出了规范化、程序化、制度化的规定,使政协民主监督迈上新台阶和取得新的发展,但政协民主监督在履行过程中仍然缺乏一些操作性的具体规定,如民主监督提出的意见、批评、建议如何处理;被监督者如何接受监督;监督者的民主权利如何保护;政协委员如何应邀担任司法机关和政府部门特约监督员等等,都缺乏具体的规定和实质性的操作程序。

　　(三)民主监督软弱无力

　　人民政协作为一个政治组织,没有领导权、没有行政权、没有法律监督权,它只有民主监督权,这种民主监督目前缺乏权力制约机制,无论其监督内容如何重要、监督形式多么灵活、监督渠道十分畅通,但其监督形式还是民主协商,被监督者对监督提出的意见、批评、建议,可以采纳,也可以不采纳,可以接受,也可以不接受,被监督者对政协民主监督执行的力度,完全取决于监督者的态度、监督者的民主素质和政治素质。目前,开展民主监督过程存在提出意见建议多,提出批评少;流于形式多,指出问题少;应付了事多,效果作用小。民主监督的目的达不到要求,民主监督的作用发挥不起来,民主监督的效果不够明显。民主监督存在的这些问题,说明了政协民主监督的疲软,体现了政协民主监督的局限性。

　　(四)民主监督协调性较差

　　从人民政协履行民主监督的主要形式来看,政协参加各单位和政协委员需要政协组织开展民主监督,可参加党委和政府有关部门组织调查和检查活动开展民主监督,也可应邀担任司法机关和政府部门特约监督员开展民主监督。虽然政协民主监督形式活,但在实践中却体现不出来,原因有如下三个方面:一是政协民主监督无法同党内民主监督、人大法律监督、行政内部监督、司法监督以及新闻媒体监督等协调起来而发挥作用。二是政协组织整体提供知情环节有限,协调支持政协参加各单位和委员获取的监督信息量少,开展监督组织协调不够。三是政协组织平时与党委、政府、司法等部门对政协民主监督配合联系不够,难以形成监督的合力。

　　三、民主监督的积极推进与实效

　　人民政协民主监督是一种高层次、有组织、有代表性和政治性的民主监督,它具有层次高、范围广、成本低、效率高、形式活等特点。积极推进人民政协的民主监督,能最大限度地发挥中国特色社会主义民主的巨大优势,能充分发挥人民政协民主监督在中国特色社会主义现代化建设中所具有的无可替代的作用。

　　(一)强化民主监督的意识

　　政协民主监督是不具有法律强制性和行政命令性,但它是我国监督体系的重要组成部分,是发扬中国特色社会主义民主政治的需要,是改善党的领导的需要,是实现科学发展的需要,是履行政协职能的需要。无论是政协各参加单位和政协委员,还是被监督的党委、政府、司法及相关部门,必须充分认识政协民主监督的重要性和必要性,统一思想,转变观念,克服“怕得罪人”和“怕监督”的思想,树立“监督是服务、监督是支持、监督是发展”的观念,增强民主监督意识,确立“在服务中监督、在监督中服务”的思想,提升“监督是改进工作,促进提高,推动发展”的认识,使全社会形成“荣辱与共、肝胆相照、互相监督、长期共存”的民主监督氛围。

　　(二)扩展民主监督的空间

　　《意见》对人民政协民主监督的内容,作出了明确的规定,这就要求在开展政协民主监督中,不仅要牢牢把握时代脉搏,选择党政关心、社会发展需要、影响较大的重要问题开展民主监督,而且要从关心基层群众利益出发,选择群众广泛关注的热点、难点问题进行民主监督,使民主监督更贴近时代、贴近中心、贴近基层、贴近群众。在政协实施民主监督中,要创新民主监督的观念和机制,扩大民主监督的参与面,让广大群众积极参与政协的民主监督,使政协组织的民主监督信息来源更加广泛,更加准确,掌握监督的第一手材料富有依据和价值,使政协民主监督所提出的意见、批评、建议更具有针对性和可行性,有利于改进工作,服务群众。

　　(三)畅通民主监督的渠道

　　从政协民主监督的形式来看,政协这种民主监督具有形式多样、运转高层次、组织高度集中的特点,它靠的不是权力、不是强制性,靠的是真知灼见、以理服人和社会影响力。因此,疏通民主监督的渠道,延伸民主监督的深度和广度,对履行民主监督职能取得实效至关重要。一是畅通知情渠道。政协民主监督能否取得实效,发挥其应有的作用,掌握准确的监督信息来源是基础。政协委员和政协各参加单位要发挥自身联系面广、位置超脱、人才荟萃的优势,深入基层,深入群众,研究一些宏观的、重大的、深层次的问题,了解国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关工作人员及其依法行政等情况。同时,政协组织要积极开展调查研究、考察视察、反映社情民意、议政听政座谈会、情况通报会等活动,丰富和完善民主监督的信息来源。二是畅通沟通渠道。政协民主监督是通过民主协商形式进行。民主监督提出的意见、批评、建议,要被监督对象所接受,除监督所提出的意见、批评、建议要实事求是、具有针对性和可行性外,监督和被监督者之间的沟通协商尤其关键,沟通融洽,则监督的目的就能达到,监督的成效就体现出来。在开展民主监督过程中,要讲究沟通的策略,充分肯定成绩,指出问题。然后提出批评建议,让被监督者自然而然地接受,促进相互理解,促进相互沟通。另一方面,还要抓好沟通的环节,搞活沟通的形式,如可以通过建议案、提案、大会发言等形式,同被监督者进行沟通,也可以通过政协组织举办议政听政会形式进行沟通,还可以通过组织参加政协各单位和委员直接上门交换意见的形式进行沟通。总之,把沟通渠道打通后,政协民主监督的实效才能体现。三是畅通反馈渠道。对政协民主监督工作,反馈渠道的畅通,使监督所提出的意见、批评、建议得到进一步的落实,最终达到改进工作、提高效率、服务大众的目的,从而激发参加政协各单位和委员开展民主监督的热情、积极性和主动性。因此,在开展民主监督工作中,做到“早落实、早办理、早回复”,做到“件件有答复、事事有落实”,通过反馈环节,形成民主监督的政治氛围,促进民主监督的深入开展。

　　(四)完善民主监督机制

　　完善民主监督机制,是推进人民政协履行职能制度化、规范化和程序化建设的迫切需要,是推动人民政协民主监督工作不断发展的需要。针对政协民主监督中存在的问题,认真探索民主监督工作方法与形式,建立健全民主监督工作机制。如《规范政协参加单位和委员履行民主监督职能的制度》、《支持和保障政协参加单位和委员履行民主监督职能的制度》、《执政党和国家机关吸纳、落实、反馈来自政协意见、批评和建议的制度》等等。通过民主监督工作机制的建立健全,使政协民主监督工作经常化、规范化,也使政协民主监督工作有章可依,有规可循,从而强化政协民主监督的效果,增强政协民主监督的约束力,扩大政协民主监督的影响力。

　　(作者:海南省文昌市政协主席,海南省人民政协理论研究会常务理事)