早在1989年12月30日，中共中央发出 14 号文件，就如何坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度提出意见，其中第 11 条规定：要“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监督员、检察员、审计员和教育督导员等”。从那时起，聘请党外人士担任特约监督员，就成为落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项具体措施。随着我国社会主义民主政治建设的发展，中共中央十分重视具有中国特色监督机制和体系的建设，一支包括人大代表、政协委员、社会各界人士组成的特约监督员队伍不断发展壮大，在推进我国社会主义民主政治建设中发挥了重要作用[1]。
    一、开展特约监督员工作的意义
    2006年2月8日，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》把“政协委员应邀担任司法机关和政府部门的特约监督人员”作为人民政协民主监督的主要形式之一，具有重要的理论和实际意义。
    （一）有利于把坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来
中国共产党十六届四中全会《决定》中明确指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，最根本的就是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”贯彻中国共产党十六届四中全会精神，聘请中共党外人士担任特约监督员开展监督工作正是实现上述三者统一的一种民主形式，它在监督工作中扩大了公民有序的政治、经济、社会参与，完善了具有中国特色的监督机制和体制[1]。
    （二）有利于加大和有效开展民主监督力度、推进民主政治建设
在政协委员中受聘的特约监督员，是当今人民政协实施民主监督职能不可或缺的重要力量[2]。政协特约监督员工作是政协履行民主监督职能的重要组成部分，对于加大和有效开展民主监督力度、推进民主党派参政议政和民主政治建设具有积极作用[3]。
    二、影响特约监督员履行职责成效的有关问题
目前全国各地聘请政协委员担任特约监督员工作，取得了许多可喜的成绩，获得了不少宝贵的经验，得到中共各级党政领导的重视、有关部门的肯定和社会各界的好评。但还有许多不尽人意的地方，总体上讲就是还不够规范、不够严谨，存在一定的随意性、应付性、表面性现象[1]。大体存在三方面问题[2]：一方面是聘用部门存在的问题；另一方面是特约监督员自身存在的问题；再一方面是政协组织在加强队伍建设上存在的问题。
    （一）聘用部门存在的问题
    1、一些部门和单位对特约监督员的聘用缺乏应有规范。一些政府相关部门，尤其是一些行业部门在聘用特约监督员时，往住不与政协和相关部门打招呼，自行其是，只注重聘用个别熟人和名人，而忽视“顾客”群体，即直接服务对象的监督作用。个别部门选聘特约监督员的目的不完全是用来监督自己的工作、改进部门的作风，而是为了装潢门面，应对上级，结果使民主监督流于形式，起不到应有的监督作用。
    2、个别聘用单位存在着重聘轻用现象，致使一些特约监督员成了“待约”监督员。个别单位特约监督员戏称自己是“年初开个会、会上发个言、会后一顿饭、饭后一年闲”，因而出现“平时是牌位、开会给席位、监督无作为”的现象。还有的单位对所聘用的特约监督员不够重视，既不向特约监督员通报相关工作、提供有关情况，使特约监督员对监督对象和测评单位一无所知或知之甚少，实施监督时无从下手；同时，也很少安排监督任务、压担子，使特约监督员有劲使不上。
    （二）特约监督员自身存在的问题
    由于选聘时缺乏科学性和规范性，导致个别监督员综合素质不高。其表现是，有的责任心不强，很少履行监督职责；有的业务不熟，监督不到点子上；有的兼职过多，事务繁重，抽不出身来监督。还有个别特约监督员私心较重，将人民赋予的民主监督权力视为向被监督对象吃、拿、卡、要、报的机会，成了“特殊”监督员。这些人尽管是极少数，但给特约监督员队伍和人民政协形象造成的坏影响不可低估。
    （三）政协自身存在的问题
    从政协自身存在的问题看，主要存在着认识一般化和管理一般化的问题。作为特约监督员的派出部门，对特约监督员队伍建设的重视程度不够，往往是少数领导之间互相沟通一下就定下了，缺少“派出”意识和程序，使特约监督员队伍管理有些失控，职能作用发挥不够理想。
    在以前选聘特约监督员工作中，政协主席会议和常委会议没有实质性参与，对特约监督员人选的意见难以在聘选之前及时把关。由此产生两个问题：一是使部分不完全符合特约监督员条件或不宜当特约监督员的人士进入了特约监督员队伍；二是政协组织对特约监督员的情况及履职表现不能及时全面了解，难以对他们进行有效指导和监督管理。
    三、确保特约监督员履行职责成效的几点建议
    如何使特约监督员工作得以贯彻实施，确保特约监督员工作健康有序稳步发展？当务之急要在以下几个方面有所突破：
    （一）具有明确的指导思想，不断提升民主监督意识，进一步增强责任感、使命感，是做好特约监督员工作的前提。
    1、要有明确的指导思想，增强民主监督意识。当好特约监督员的过程，实际上就是不断增强民主监督意识的过程，关键要摆正位置。过去的特约监督员，往往处于被客请的地位。现在要认识到，一方面，政协的民主监督是一种权力、一种职责、是一个国家政治体制建设的重要组成部分，作为政协推荐的特约监督员，是有组织的监督，是政协民主监督的一部分，因此，每一个特约监督员都要有强烈的责任感、使命感，变被动参与为主动监督，注意利用民主评议、视察调研、对口协商、提案督办和召开特约监督员工作座谈会的机会，尤其是抓住各行各业致力于改善经济发展环境这一契机，主动介入，坦诚沟通，向行政执法部门、政法部门、行政管理部门和公共事业部门介绍社会监督员工作的性质和目的，宣传重视和发挥政协特约监督员作用的好典型，促使部门提高认识，积极地向政协提出聘请委员担任监督员的申请，自觉运用特约监督力量来推动工作。另一方面，特约监督员又是在邀请单位党委的领导下工作，要服从他们的领导和工作安排，积极配合他们的监督部门开展监督工作。除此之外，特约监督员还要经常把监督工作情况与政协负责联络的部门沟通，如发现群众反映强烈的问题或倾向性问题，应当及时向邀请单位党委、以及政协领导反映，提出解决问题的建议[1、3、4]。
    2、要深入开展调查研究，据实进行监督。民主监督是一项政策性很强、要求很高的工作，需要特约监督员尽可能直接与群众接触，取得第一手资料，掌握准确的事实依据，公平、客观地分析材料，实事求是地肯定成绩、提出问题、做出结论。要将特约监督员工作与政协提案和反映社情民意工作紧密结合起来，把担任特约监督员了解到的社情民意，及时通过政协向有关部门反映，有些反映比较集中的问题，还可以向有关专门委员会反映，开展一些调查研究，与专门委员会工作有机地结合起来。政协委员担任特约监督员，需要付出大量时间和精力，除奉献精神外，还要处理好本职工作和监督工作之间的关系，做到相辅相成、互相促进[1]。
    （二）坚持开展培训、指导，抓好特约监督员队伍建设，是做好特约监督员工作的基础。
在政协委员中受聘的特约监督员，其综合素质及履行监督能力关系到委员主体作用的发挥，关系到民主监督效力，关系到政协组织的整体形象。因此，要把改进和完善特约监督员工作的立足点放到抓好监督员队伍建设上。
    1、改革特约监督员的产生方式。改革特约监督员产生方式的实质是解决特约监督员由谁来选、选什么人的问题[2]：
    （1）要坚持中国共产党的领导与充分发扬社会主义民主相结合的原则。建议在选聘特约监督员的方式上，先由政协在全体委员中遴选出拟聘人名单，然后将名单先后送统战部、纪检委（监察局）、政府（纠风办）联合审定，最后将名单返回政协。政协将没有提出疑义的委员作为拟聘人选纳入政协特约监督员人才库储备，并对纳入人才库的委员建立相关档案，同时根据委员特长恰当选择监督对象。
    （2）要坚持广泛性、界别性相统一的原则。人民政协的界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式。因此必须贯彻多党合作的方针，坚持在特约监督员队伍里，各民主党派、工商联、无党派人士都占有一定比例，充分体现中国共产党与民主党派互相监督的性质和特点。
    （3）要坚持公平、公正、公开的选聘原则。在选聘特约监督员过程中，让政协委员有知情权、参与权。为此，一方面要对被推荐为特约监督员的委员在正式聘用前，比照选拔公务员的监督程序进行聘前公示；另一方面，要让正式聘用的特约监督员在履职前与被聘单位的领导层和全体员工见面，介绍情况，互相熟悉，以利于双方开展监督和接受监督活动。
    2、进行特约监督员队伍结构调整。主要是进行专业结构和年龄结构的调整。通过专业结构调整，将那些专业突出、学有所长的人纳入到特约监督员队伍中来。通过年龄结构调整，使老、中、青三个年龄段的特约监督员各占三分之一左右，逐步形成梯次结构，确保队伍的合理性、连续性，实用性。
    3、建立特约监督员上岗前业务培训制度，提高监督水平。隔行如隔山，政协组织应对新任监督员适时开展培训，组织学习政协特约监督员工作规则和有关法律、法规和政策。根据特约监督员职位特点，指导监督员处理好三种关系：一是处理干好本职工作与当好监督员的关系。按时参加聘任部门召开的座谈会、情况汇报会和视察检查活动。二是处理好同聘任部门的关系。委员实施监督与聘任部门主动接受监督的根本目的是一致的，就是改进聘任部门的工作。因此，委员要融监督于参与、支持之中，善于通过协商讨论和批评建议的方式，对聘任部门及其工作人员的工作进行监督。三是处理好同其他监督员的关系。与同是监督员的人大代表和其他方面的人士加强协作，共同做好监督工作[1、3]。
    4、扩大特约监督员的知情权，提高监督实效。俗话说，知情才能出力。为解决“知情”不足问题，要在政协自身、相关部门和特约监督员三个方面同时做文章。在政协自身方面，通过全体会议、常委会议、委员活动日和举办培训班等形式，邀请市党政领导、部门负责人到会通报工作情况，使特约监督员“知上情”。在相关部门方面，建议凡是参与民主测评的部门要将半年、全年的主要工作和政（行）风承诺书等利用工作通报或书面形式告知特约监督员，做到“知行情”。在特约监督员方面，帮助引导他们在平时多搞一些灵活性的调查研究，尽可能了解更多的被监督和测评部门的基本情况，做到“知内情”。以此确保使特约监督员的知情权落到实处[1、2]。
    （三）强化特约监督员队伍管理，坚持制度化、规范化建设，是做好特约监督员工作的保证。
    1、加强领导。要把特约监督员的培养、管理、使用工作写进工作要点，并指定一名驻会政协副主席侧重抓好该项工作。
    2、齐抓共管，共同为特约监督员履行民主监督职能创造良好环境。实践证明，在加强特约监督员队伍建设、提高民主监督水平工作中，只靠政协一家努力，或只有特约监督员一方面的积极性是不够的，必须通过政协的努力、各级中共党委的重视和政府的支持来实现。因此，政协要继续主动与党政等相关部门进行沟通，在支持特约监督员工作、畅通民主监督渠道等方面努力形成共识，尤其在“知情环节、沟通环节、反馈环节”上完善制度和程序[2]。
    3、要密切与特约监督员的联系，了解他们的工作情况，帮助他们解决工作中的困难。要尊重特约监督员的民主监督权益，对因履行监督职责而受到不公正对待的委员，政协组织要予以保护。支持和配合特约监督员所在单位为其提供必要的条件和支持。通过各方面的共同努力，使特约监督员名副其实，真正发挥作用[2]。
    4、加强制度建设，切实规范特约监督员的履职行为。
    （1）加快拟制《关于在政协委员中聘用特约监督员的实施意见》和《政协特约监督员工作条例》等。
    （2）加强与其它监督机制的联接，完善特约制度。特约工作作为一种新生民主监督方式，是没有掌握权力的监督者去监督掌握一定权力的被监督者，这给特约工作带来很大的工作难度，在实际监督中存在许多障碍，削弱了其作用的发挥。现在特约工作最主要的问题不是没有法律法规，而是没有把政策法律当回事；不是没有监督机制，而是由于监督制度不完善，其根本原因是特约工作没有和法律监督、党纪监督、行政监督、舆论监督结合起来。解决这一问题的唯一途径，就是在实际工作中，把特约工作与其它监督机制有机结合起来，扩大国家政治的民主性，变单一监督为全方位监督，把公共权力真正监督起来，有效防止和纠正权力的异化[1]。
    （3）建立与新闻媒体紧密协作制度，扩大监督影响。各种新闻媒体要加大对特约工作的宣传力度。尤其要将特约监督员的电话、联系方式在当地电视台、报刊上公开，加强特约人员与群众的联系，形成广泛的监督信息网络，以便特约监督员及时了解社会动态、群众所想所愿，使特约工作深深地根植于人民当中。同时，特约监督员还可以以协商讨论、批评建议等民主监督形式开展工作，与行政监督结合起来，这样就可以加强特约监督的力度，扩大特约监督的影响，提高特约监督的实效[1]。
    （4）建立特约监督员工作考核制度，推动监督工作。采取填写表格的方式，定期或不定期地收集政协特约监督员所提意见、建议、批评的数量及被采纳和取得成效的情况，作为推荐、调整和表彰特约监督员的依据。对优秀特约监督员除政协给予奖励外，要将其政治表现反馈给委员所在党委和单位，要求其单位也给予表扬和鼓励。同时，对发挥政协特约监督员作用成绩突出的部门和单位也予以奖励。这些做法将极大地调动特约监督员的积极性和工作热情，使政协的民主监督工作充满生机和活力，政协特约监督员工作也得到社会认可，以进一步推动特约监督工作[1、3、4]。
    （四）不断改进特约监督员工作方式，是做好特约监督员工作的动力。
为避免政协特约监督员工作流于形式、解决监督活动缺乏经常性的问题，必须按照政协民主监督以批评和建议为主要方式的要求，围绕提高批评建议质量这个目标，研究探索深化政协特约监督员工作的新形式、新方法[3]：
    1、建立民主监督小组，开展集中式监督活动。在有二名以上政协委员担任监督员的部门或单位设立政协民主监督小组，选择部门重视、群众关注、小组有能力监督的问题，定期进行专题视察或调研活动。这样，既能使特约监督员工作有组织、有计划地开展起来，又能引导和推动各个监督员在平时工作和生活中，有的放矢地了解和捕捉与聘任单位相关的各种信息，并将其中重要的信息筛选出来及时提交小组集体讨论，以便提出有分量的监督意见。
    2、组织无陪同调研，开展暗访式监督活动。打破监督员工作被动地等候且局限于聘任单位安排的状况，各个特约监督员可持证自主调查，或由民主监督小组组织，开展无聘任单位人员陪同和具体时间、地点、内容自定的走访调研，真正深入到群众中去，深入到基层中去，听真话，摸实情，集民智。实践表明，这种相对独立的监督活动常常更有监督力度和监督效果。
    3、撰写监督员意见书，开展书面式监督活动。特约监督员和监督小组对聘任单位的批评或建议以监督员意见书的形式提交聘任单位，同时报政协办公室。聘任单位接到后应予以认真研究采纳，对存在问题落实整改措施，并将整改情况及时以书面形式反馈。对聘任单位工作中存在的自身难以解决的困难和问题，政协特约监督员和民主监督小组则可发挥政协渠道畅通、位置超脱的优势，运用委员提案和社情民意等方式向中共党委、政府和有关方面反映，充分发挥特约监督员监、帮、促的作用。这种书面式监督，可以有效解决以往监督意见、建议口头表达随意性较大的问题，既有利于提高监督意见、建议的质量，又有利于规范监督意见的办理工作。

参考文献
[1] 刘春林，关于改进和完善特约监督员工作的思考，人民政协报，2006年9月4日，第C03 版。
[2] 辽源市政协，关于加强特约监督员队伍建设发挥政协民主监督作用的实践与思考，协商新报，2005年6月3日，第 003 版。
[3] 杨大德，抓好四个环节推进政协特约监督员工作，人民政协报，2006年3月20日，第C03 版。
[4] 政协林口县委员会，开展政协特约监督员工作的作法与体会，北方时报，2005年5月17日，第 002 版。

（作者：海南师范大学地理与旅游学院院长、教授，海南省人民政协理论研究会常务理事）